Reforma reformy samorządowej. Szkic

Spośród głosów domagających się zreformowania reformy przeważa opinia, że trójstopniowy model się nie sprawdził i należy rozważyć powrót do modelu dwustopniowego, zaś tym co ma przestać istnieć są powiaty. Dlaczego? Odpowiedź wydaje się oczywista: ponieważ „województwo” to sprawy ponadlokalne zaś „gmina” jest blisko ludzi („ludu”?) a „powiat” to jednak się niezbyt sprawdza a i problem kompetencyjny nie jest bez znaczenia. Zwyczajnie – powiat to „ni pies ni wydra, coś na kształt świdra”.

Reforma reformy samorządowej

Czy reformować reformę samorządową? Tak!

Okazuje się, że nie jestem w swoich ocenach funkcjonowania samorządów osamotniony i nie tylko ja dostrzegam, że sytuacja wymaga poprawy. Jeszcze ze dwie, albo pięć osób uważa podobnie.

Spośród głosów domagających się zreformowania reformy przeważa opinia, że trójstopniowy model się nie sprawdził i należy rozważyć powrót do modelu dwustopniowego, zaś tym co ma przestać istnieć są powiaty. Dlaczego? Odpowiedź wydaje się oczywista: ponieważ „województwo” to sprawy ponadlokalne zaś „gmina” jest blisko ludzi („ludu”?) a „powiat” to jednak się niezbyt sprawdza a i problem kompetencyjny nie jest bez znaczenia. Zwyczajnie – powiat to „ni pies ni wydra, coś na kształt świdra”.

Rzeczywiście, należy odejść od trójszczeblowego podziału, ale…

Kilka słów wprowadzenia historyczno-politycznego

Równe i okrągłe dwadzieścia dwa lata temu reforma samorządowa/ administracyjna stała się ciałem. W efekcie ubyło województw, liczba gmin zbytnio się nie zmieniła, ale na mapy, po prawie ćwierć wieku, powróciły powiaty.

Był to drugi etap reformowania samorządowo-administracyjnego – pierwszym była reforma samorządu gminnego z 1990 roku. Ale nią nie będziemy się zajmowali.

W efekcie od 1 stycznia 1999 na samorządowej mapie Polski zagościło 16 województw (reforma z 1 czerwca 1975 wprowadzała 49), 308 powiatów i 65 miast na prawie powiatu (obecnie 314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu; reforma z 1 czerwca 1975 likwidowała powiaty) i 2477 gmin (reforma z 1 czerwca 1975 wprowadzała 2366).

1 stycznia 1989 roku weszła w życie tzw. „ustawa Wilczka”, która de facto wprowadzała w Polsce (wtedy jeszcze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) kapitalizm i gospodarkę rynkową. Gdyby dziś została uchwalona ustawa podobna do „ustawy Wilczka” byłby to taki sam (jeśli nie większy) szok. Niestety, reformy samorządowo-terytorialnej, która weszła w życie 1 stycznia 1999, nie można w żaden sposób porównać do „ustawy Wilczka” – zwyczajnie, nie ta skala, nie ten potencjał, nie te skutki.

Co to jest samorząd (terytorialny) i komu to potrzebne

Nazwa „samorząd” (terytorialny) sugeruje, że chodzi o „samorządzenie się”, czyli swobodne decydowanie przez obywateli o tym co i jak dzieje się w ich małej ojczyźnie. Najlepszym dowodem, że z czymś takim zupełnie nie mamy do czynienia świadczy to, że w wielu tzw. „samorządach” istnieje (po)twór pt. „budżet obywatelski”. „Budżet obywatelski” to ułamek całego budżetu JST, czyli jednostki samorządu terytorialnego, o którego przeznaczeniu decydują obywatele; o reszcie, czyli większości, nie decydują.

Trochę statystyki – województwa i powiaty

Największym i najliczniejszym województwem jest mazowieckie (oficjalna liczba mieszkańców, 5,5 miliona, jest zaniżona i może być wyższa nawet o 1,5 miliona – to nieujęci w statystykach mieszkańcy Warszawy i gmin okołowarszawskich; dlatego pomysł wydzielenia „Wielkiej Warszawy” nie jest tak bezsensowny jak mogłoby się wydawać) a najmniejszym i mającym najmniej mieszkańców jest opolskie.

Największym powiatem pod względem powierzchni jest powiat białostocki (2.976 km kw, 150,333 mieszkańców), największym i najliczniejszym miastem na prawach powiatu jest Warszawa (517,24 km kw., oficjalnie 1,7 miliona mieszkańców; według różnych statystyk liczba zaniżona nawet o milion), najmniejszym powiatem jest powiat bieruńsko-lędziński (59,864 mieszkańców, 158 km kw, czyli prawie 20 razy mniejszy od największego), najmniej licznym powiatem jest powiat sejneński (trochę ponad 20.000 mieszkańców).

Statystycznie średnia wielkość powiatu to 821,05 km kw. (prawie dokładnie taka jest powierzchnia powiatu lubinieckiego – 822,25; 76,326 mieszkańców), zaś jeśli chodzi o liczbę ludności, to statystyczny powiat w Polsce liczy sobie ok. 90.000 mieszkańców (np. powiat bolesławicki, 90,032, powiat brzeski 89,632, powiat szamotulski 91,720, czy powiat świecki 98,930)

Trochę statystyki – gminy

Największą gminą w Polsce jest gmina Pisz (ponad 633 km kw.), najmniejszą jest gmina Górowo Iławieckie 3,32 km kw (wieś w której mieszkam i która jest częścią największej gminy w powiecie wołomińskim, ma powierzchnię prawie dwa razy większą…). Najmniej mieszkańców ma Krynica Morska (1.400 mieszkańców, 116 km kw.) a najwięcej ma Warszawa (jak już wcześniej zostało podane – oficjalnie 1.7 miliona, czyli ponad 1000 RAZY WIĘCEJ i to na tylko pięciokrotnie większej powierzchni).

Największa gmina w Polsce jest cztery razy większa od najmniejszego polskiego powiatu.

Można by powiedzieć, że różnice w wielkości i liczbie mieszkańców oddają i uwarunkowania historyczne, i środowiskowe. Oraz że dążenie do jakiejś formy urawniłowki musiałoby odbić się na interesach mieszkańców.

I tak i nie.

Przeciwnicy istnienia trzech szczebli podnoszą, że niektóre kompetencje i zadania albo są realizowane przez np. i gminę i powiat, albo wymuszają współpracę.

Obowiązki gmin i powiatów wynikające z ustaw

Według ustawy o samorządzie gminnym (tekst ujednolicony):

Art. 7. 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czys-tości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

3a) działalności w zakresie telekomunikacji;

4) lokalnego transportu zbiorowego;

5) ochrony zdrowia;

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;

8) edukacji publicznej;

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

11) targowisk i hal targowych;

12) zieleni gminnej i zadrzewień;

13) cmentarzy gminnych;

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy;

19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 284);

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Według ustawy o samorządzie powiatowym (tekst ujednolicony):

Art. 4. 1. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:

1) edukacji publicznej;

2) promocji i ochrony zdrowia;

3) pomocy społecznej;

3a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

4) polityki prorodzinnej;

5) wspierania osób niepełnosprawnych;

6) transportu zbiorowego i dróg publicznych;

7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; ©Kancelaria Sejmu s. 8/56 15.06.2021

8) kultury fizycznej i turystyki;

9) geodezji, kartografii i katastru;

10) gospodarki nieruchomościami;

11) administracji architektoniczno-budowlanej;

12) gospodarki wodnej;

13) ochrony środowiska i przyrody;

14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego;

15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli;

16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska;

17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy;

18) ochrony praw konsumenta;

19) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

20) obronności;

21) promocji powiatu;

22) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 284);

23) działalności w zakresie telekomunikacji.

1a. (uchylony)

  1. Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.
  2. Ustawy mogą określać inne zadania powiatu.
  3. Ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat.
  4. Powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu.
  5. Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.

Teraz ciekawostka

W obu ustawach znajdują się bardzo podobne zapisy mówiące o tym, w jaki sposób samorząd realizować może zadania własne. I tak w ustawie o samorządzie gminnym jest to:

Art. 9. 1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Zaś w ustawie o samorządzie powiatowym jest to:

Art. 6. 1. W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Zmiana, która zawsze ma sens, ale…

Otóż pierwszą i najważniejszą zmianą, która reformowałaby reformę samorządową w sposób porównywalny tylko z rewolucją kopernikańską, byłoby wprowadzenie takiego oto zapisu:

Gmina/ powiat nie może prowadzić ŻADNEJ działalności gospodarczej a w celu wykonywania zadań gmina/ powiat zawiera umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi i osobami fizycznymi.

Oczywiście, ktoś powie: a co z państwem i co z województwem? Otóż… dokładnie to samo! Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej! Jakiejkolwiek.

Dla „czystości” wywodu muszę teraz zacytować fragment swojego własnego tekstu sprzed kilku lat:

Oczywiście, znajdą się w Polsce samorządy, które wyjątkowo bohaterską decyzją zleciły wykonywanie jednego, albo nawet dwóch zadań podmiotom zewnętrznym. Ale to margines. Nawet bardzo marginalny margines.(…) Poprosiliśmy wszystkie gminy naszego powiatu (wołomińskiego) o informacje na temat kosztów i sposobu zarządzania lokalami komunalnymi. Odpowiedzi mamy z pięciu. Ze względu na skalę problemu najważniejsze są informacje uzyskane z Wołomina, Radzymina, Ząbek, Marek i Tłuszcza – 2/5 już mamy a resztę .

W Radzyminie są 123 lokale o łącznej powierzchni ok. 4.000 m2. W Wołominie jest to prawie 1.000 lokali o łącznej powierzchni ok. 20.000 m2.

W Radzyminie koszt zarządzania wraz z remontami to ponad milion złotych (remonty wraz z zakupem materiałów to ok. 100.000), w Wołominie powołana została spółka zatrudniająca 35 osób a zsumowane koszty zarządzania i gospodarowania to ponad pięć milionów.

Zadaliśmy pytanie firmom zajmującym się zarządzaniem nieruchomościami: ILE? Ile kosztowałoby zarządzanie takim „zasobem lokalowym”? Oto fragment odpowiedzi (dla danych z Radzymina):

„średnie koszty zarządzania nieruchomością w Warszawie to 0,85zł/m2, średnie koszty w Radzyminie to około 0,70zł/m2. Zakładając rozdrobnienie obiektów przyjmijmy 1,00zł/m2, daje to kwotę około 4000 zł miesięcznie. Zarządzanie tymi zasobami nie przyniesie kokosów lecz wydaje się, iż będzie dobrym dodatkiem dla pary małżeńskiej budowlaniec + księgowa (…) Koszty sprzątania to około 1zł/m2 – zależy od ilości terenu wokół nieruchomości, eksploatacja + drobne remonty około 1zł/m2, ubezpieczenia około 0,50zł/m2, opłaty bankowe około 0,02zł/m2, energia elektryczna w części wspólnej około 0,20zł/m2 (…) Koszty lokali wchodzących w skład Wspólnot należy raz w roku zweryfikować zgodnie z art. 29 ustawy o własności lokali”.

Oczywiście, to nie jest oferta – to tylko pobieżna analiza, ale wyniki dają do myślenia. Okazuje się bowiem, że na zarządzaniu lokalami komunalnymi gmina Radzymin traci ok. 800.000 PLN rocznie. Skarbnik Gminy Radzymin po przeanalizowaniu danych będzie wnioskował by zarządzaniem mieniem komunalnym zajęła się firma zewnętrzna a Burmistrz Radzymina Krzysztof Chaciński potwierdził, że jeśli „efekt finansowy” jest waśnie taki, to w Urzędzie kilka osób straci pracę.

A co można mieć w Radzyminie za 800.000 rocznie?

– 75% utrzymania dróg;

– prawie dwukrotne zwiększenie funduszy sołeckich (dziś ok. 450.000 rocznie)

– dofinansowanie komunikacji busowej (dziś to ok. 500.000)

W Wołominie sprawa jest bardziej skomplikowana, ponieważ lokalami gminnymi zarządza spółka. (…) Powtórzmy – wołomińska spółka zarządzająca lokalami gminnymi zatrudnia 35 osób. Dla porównania – firma, której odpowiedź przytoczyliśmy wcześniej zarządza ponad 100.000 m2 mieszkań w Warszawie i zatrudnia… 7 osób. To znaczy, że 6 razy mniej osób zarządza 4 razy większą powierzchnią, czyli jest 24 razy efektywniejsza!

Jeśli wołomińska spółka działa równie sprawnie jak pracownicy radzymińskiego urzędu, to straty (albo lepiej: nieosiągane oszczędności) wynoszą od 3 do 4 milionów. Pytanie: czy wołomińscy radni będą się kierować rachunkiem ekonomicznym? A jeśli nie, to jak wytłumaczą mieszkańcom taką rozrzutność?

I co? Nic! W obu samorządach wszystko po staremu. Szkoda gadać.

Zmiana, która zawsze ma sens, ale…

Ale dziś prawdopodobieństwo, że przyklejeni do państwowego koryta politycy (albo liczący, że przykleją się do lokalnego koryta, gdyby coś się zmieniło) podejmą decyzję by zlikwidować tysiące możliwości zarabiania jest raczej ułudą. Ale próbować warto.

Drugie etap reformowania reformy samorządowej

Drugim etapem reformowania reformy samorządowej powinno być zlikwidowanie gminy. Dzięki temu powiat zajmowałby się sprawami ogólnymi na sensownym obszarze zaś w sprawach mniejszej wagi decydowaliby mieszkańcy powołujący do życia sołectwa (kolejne), osiedla, kwartały, etc. (teoretycznie taką możliwość dają obowiązujące ustawy).

Pomysł ma jedną i podstawową wadę – obywatele Najjaśniejszej i Odrodzonej raczej słabo uczestniczą w życiu politycznym (wystarczy spojrzeć na frekwencje). Jednak z drugiej strony błyskawicznie by zrozumieli, że o sprawach dla nich istotnych może zadecydować kilku nielubianych sąsiadów a to skutecznie przymusi ich do aktywności.

Leave a Reply